«Lo Stato turco è una Repubblica», come recita l’articolo primo della Costituzione del 1982 e come recitavano gli stessi articoli delle Costituzioni del 1961 e del 1923. La forma repubblicana si accompagna ad un governo democratico parlamentare monocamerale la cui struttura ha visto accentuarsi, nel tempo, i caratteri della dualità. L’ordinamento dello Stato, «fondato sul primato del diritto» secondo l’articolo 2, assoggetta l’esercizio dei poteri al sindacato di costituzionalità, compito ottemperato dalla Corte costituzionale a partire dal 1961.

Il quadro fin qui descritto potrebbe individuare, né più e né meno, l’assetto istituzionale di gran parte dei paesi europei; sennonché l’ordinamento costituzionale turco si distingue per due aspetti fondamentali. Il primo, esplicitato dalla costituzione formale già nel Preambolo e all’articolo 2, riguarda lo spirito delle leggi e delle istituzioni, prescritto «leale al nazionalismo di Ataturk». Il secondo, derivato dalla costituzione materiale, investe il ruolo implicito dell’apparato militare che spariglia la tradizionale tripartizione dei poteri e ridisegna gli equilibri istituzionali.

I due elementi sopraccitati marcano una discontinuità importante dalla dottrina liberal democratica europea e vanno inseriti, per poter essere compresi, nel contesto storico che ha accompagnato la fondazione della Repubblica turca. In tal senso, decisivo fu il ruolo svolto dall’ideologia elaborata da Mustafa Kemal, collante della rinnovata identità nazionale turca, così come determinante è il processo accelerato di industrializzazione e di occidentalizzazione che investì la società.

La Grande Assemblea

L’ordinamento turco attribuisce le funzioni legislative ad un parlamento monocamerale costituito dalla Grande Assemblea nazionale turca, composta da 550 membri eletti a suffragio universale e con mandato quinquennale. La Grande Assemblea elegge il Presidente della Repubblica e vota la fiducia al governo che quest’ultimo nomina su indicazione dei gruppi parlamentari. Tra le facoltà della Grande Assemblea, oltre all’approvazione delle leggi ordinarie, alla revisione costituzionale, all’indagine sull’attività del governo e all’approvazione del bilancio, vi è il controllo dell’emissione di moneta; prerogativa, questa, solitamente attribuita nella tradizione europea ad enti autonomi dal potere politico – le banche centrali – e indicativa pertanto del retaggio statalista dell’ordinamento turco.

La rappresentatività del parlamento è prescritta dall’articolo 67 della Costituzione, secondo il quale le disposizioni in materia elettorale devono «conciliare i principi di giusta rappresentanza e stabilità del potere». Taluni aspetti della legge elettorale, però, non sembrano assolvere pienamente le prescrizioni costituzionali. E’ il caso della doppia clausola di sbarramento: se da un lato la legge fissa la soglia nazionale al 10%, la ristrettezza delle circoscrizioni elettorali, comprendenti mai più di 7 seggi ciascuna, determina uno sbarramento implicito del 14% circa. L’effetto prodotto è fortemente maggioritario: per un verso le forze politiche preponderanti sono sovradimensionate, per l’altro le minoranze etniche e linguistiche, specie se territoriali, risultano sottodimensionate o addirittura escluse.

E’ ancora l’articolo 67 a prescrivere la «conformità» con le leggi per i cittadini che vogliano esercitare il diritto di voto attivo e passivo. La conformità, secondo l’impostazione turca, non è da intendersi in senso meramente procedurale, ma anche sostanziale, secondo i dettami del nazionalismo di Ataturk. La facoltà di candidarsi alle cariche pubbliche, per esempio, è subordinata all’adempimento degli obblighi di leva, in contraddizione con quanto stabilito dalla Carta di Nizza circa il diritto all’obiezione di coscienza. Tra le cause di ineleggibilità figurava anche la condanna per reati d’opinione, ora depennata dalla riforma della disciplina sulla composizione della Grande Assemblea (articoli 75 e 76).

Dall’analisi del parlamento turco nella sua versione costituzionale del 1982 emergono i tratti di una democrazia protetta, o meglio iper-protetta. Le disposizioni dell’ordinamento costituzionale, infatti, non si limitano a circoscrivere negativamente i limiti della democrazia ma definiscono positivamente alcuni dei contenuti e dei valori dai quali le istituzioni e le forze politiche non possono prescindere. Infine, seppur il rapporto di fiducia che vincola legislativo ed esecutivo identifichi una democrazia parlamentare, l’estrema semplificazione del sistema partitico ha configurato la struttura di un governo di gabinetto simile al modello britannico. La recente introduzione dell’elezione diretta del Presidente della Repubblica, poi, ha aperto nuovi scenari istituzionali accentuando la dualità dell’esecutivo e avvicinando la forma di governo turca al modello semipresidenziale francese.

Il Consiglio dei ministri

L’organo deputato a svolgere le funzioni di governo è il Consiglio dei ministri. Il Primo ministro, che designa gli altri ministri, riceve l’incarico dal Presidente della Repubblica ed è quest’ultimo a conservare il potere di nomina e revoca per ciascun dicastero. Una volta nominato, il governo deve incassare la fiducia del parlamento attraverso il voto della maggioranza assoluta dei deputati, ma per le questioni di fiducia successive al suo insediamento è sufficiente la maggioranza semplice; tale procedura intende preservare la legittimità democratica dell’esecutivo e contemporaneamente far sì che non sia eccessivamente esposto alle imboscate parlamentari. Il rapporto di fiducia è stato dettagliatamente disciplinato dalla Costituzione del 1982: al mancato ottenimento del voto di fiducia nel momento dell’insediamento o al successo di una mozione di sfiducia deve seguire una soluzione politica o la formazione di nuovo governo entro 45 giorni, al termine dei quali il Presidente della Repubblica potrà sciogliere la Grande Assemblea e indire nuove elezioni. Nella prassi istituzionale turca lo scioglimento anticipato del parlamento si è tradotto nel rafforzamento della figura del Primo ministro come in Gran Bretagna, dove la minaccia di terminare la legislatura è un arma a doppio taglio, impugnabile reciprocamente dall’assemblea e dal Premier.

Il Presidente della Repubblica

Prima della riforma del 2007, la Costituzione del 1982 prevedeva per l’elezione del Presidente della Repubblica un iter parlamentare ben definito. I primi due scrutini della Grande Assemblea prevedevano la maggioranza qualificata dei due terzi, senza la quale si procedeva ad un terzo scrutinio a maggioranza assoluta e, ancora, ad un quarto scrutinio a cui prendevano parte solo i due candidati più votati; al termine di questa trafila, in mancanza di un Presidente eletto, la Grande Assemblea doveva essere sciolta per procedere a nuove elezioni.

Secondo il testo costituzionale del 1982, in ambito legislativo il Presidente della Repubblica, oltre a promulgare le leggi, dispone sia della facoltà di rinviare una legge al parlamento per un riesame, sia della facoltà di sollevare la pregiudiziale di costituzionalità ricorrendo alla Corte costituzionale. Il doppio canale a disposizione del Presidente testimonia il profilo attivo e interventista assegnatogli dall’ordinamento: se il controllo di costituzionalità è infatti un tipico attributo dei capi di Stato garanti delle costituzioni, il potere di veto sulle leggi ordinarie denota una valenza prettamente politica. Inoltre il Presidente indice il referendum sugli emendamenti costituzionali quando questi non sono stati approvati con la maggioranza qualificata dei due terzi.

Per quanto riguarda il potere esecutivo, il Presidente della Repubblica emana e ratifica i decreti, nomina il Primo ministro, nomina e revoca i ministri (su proposta del Primo ministro), i diplomatici all’estero, i membri del Consiglio superiore dell’istruzione, i rettori delle università, partecipa – qualora lo ritenga necessario – al Consiglio dei ministri.

Sul versante giudiziario, il Presidente nomina i membri della Corte costituzionale, un quarto dei componenti della Corte suprema d’appello, i membri della Corte suprema d’appello militare, i membri del Consiglio superiore dei giudici e dei pubblici ministeri.

Abdullah Gul, il primo Presidente islamico nella storia della Turchia repubblicana, sarà anche l’ultimo ad accedere alla carica tramite elezione indiretta; l’elezione diretta del capo dello Stato, approvata nel 2007, apporterà mutamenti profondi all’assetto istituzionale turco.

Per procedere con l’analisi dell’assetto istituzionale della Turchia, è importante esaminare l’articolazione del potere giudiziario a cominciare dall’indipendenza della magistratura. Sebbene l’ordinamento turco abbia fatto dell’indipendenza dei giudici un elemento di forte continuità fra i testi costituzionali del 1961 e del 1982, quest’ultimo ha di fatto indebolito l’autonomia dei giudici modificando la composizione del loro organo di autogoverno. In entrambe le costituzioni l’articolo 6 sancisce l’esercizio del potere giudiziario da parte di «tribunali indipendenti in nome della nazione turca», principio ribadito e rafforzato dagli articoli 138 e 139 che proteggono la magistratura dall’intromissione dell’esecutivo e del legislativo. Il testo riformato del 1982, però, prevede che il Consiglio superiore dei giudici e dei pubblici ministeri non sia più nominato dalla Corte di Cassazione, bensì dal Presidente della Repubblica – pur tra una rosa di nomi indicati dalla Corte stessa. Inoltre, a presiedere il Csm turco composto di soli 7 membri, è il Ministro di Giustizia che, insieme al suo sottosegretario, gode del diritto di voto. Considerata anche l’assenza di un segretario autonomo e di un bilancio proprio, l’organo di autogoverno dei magistrati si rivela potenzialmente vulnerabile alle pressioni politiche dell’esecutivo.

A comporre la Corte costituzionale turca sono 11 membri permanenti e 4 supplenti nominati dal Presidente della Repubblica; 11 di questi (8 permanenti e 1 supplente) sono selezionati all’interno di una rosa di nomi formulata dalle alte corti dello Stato e dal Consiglio superiore dell’istruzione, mentre i restanti sono affidati alla piena discrezionalità del Presidente. La nomina di derivazione esclusivamente presidenziale rispecchia l’impostazione originaria che i costituenti attribuirono alla Corte: non tanto (o non solo) un organo garante del diritto, dei diritti e delle libertà, quanto la custode del secolarismo kemalista, fondamento della Repubblica turca. Si riconoscono nuovamente i tratti salienti della democrazia iper-protetta che, lungi dal voler assolvere funzioni esclusivamente procedurali, affida ai vertici dello Stato – il Presidente, la Corte e implicitamente l’apparato militare – il compito di preservare l’ideologia kemalista a prescindere dai mutamenti sociali e dai movimenti della base. Non è un caso che la Corte dichiari di essere innanzitutto il contrappeso istituzionale del parlamento, delineando esplicitamente il proprio profilo attivo, quasi politico.

La Corte può essere attivata in via principale dal Presidente della Repubblica o dalla Grande Assemblea (dai gruppi parlamentari di maggioranza, di opposizione o da almeno un quinto dei deputati) per valutare la legittimità costituzionale delle leggi e dei provvedimenti aventi forza di legge. Vi può accedere altrimenti in via incidentale chiunque sia parte in giudizio (giudice compreso) a patto che la questione sollevata risponda alle condizioni di pertinenza con il giudizio pendente e di non manifesta infondatezza.

Il Consiglio di sicurezza

Le contraddizioni dell’ordinamento turco fin qui evidenziate si palesano definitivamente nel Consiglio di sicurezza, l’organo costituzionale che più di tutti rappresenta il centralismo verticistico delle istituzioni repubblicane. Il Consiglio si compone di 11 membri, di cui sei sono alti generali delle forze armate mentre i restanti 5 sono il Presidente della Repubblica, il Primo ministro, i ministri della Difesa, degli Esteri e degli Interni. Secondo gli articoli 118 e 120, il Consiglio è incaricato di occuparsi della sicurezza nazionale; stabilisce da sé l’ordine del giorno e ha la facoltà di presentare dei pareri (formalmente non vincolanti) all’esecutivo.

E’ sufficiente un rapido riepilogo dei colpi di stato militari (1960, 1971, 1980, 1997) per comprendere la vera natura del Consiglio di sicurezza. D’altronde la struttura delle forze armate è corporativa e autoreferenziale: i militari organizzano il servizio di leva slegati da qualsiasi controllo civile o politico, determinando in proprio i criteri della selezione delle candidature e gestendo in piena autonomia le strutture adibite all’educazione e alla formazione. Il capo di stato maggiore generale, poi, è de facto la figura preminente per la definizione degli affari di sicurezza interna ed estera e addirittura gestisce la produzione e l’acquisto degli armamenti senza doverne rendere conto nel bilancio statale.

L’equilibrio dei poteri

La disamina dell’architettura costituzionale turca induce una riflessione originale sull’equilibrio dei poteri, inteso sia in orizzontale (tra gli organi dello Stato) che in verticale (tra la società, i corpi intermedi e lo Stato). La preminenza della storia e dell’ideologia kemalista e la conseguente rilevanza dell’apparato militare hanno attribuito un significato particolare al concetto di legalità costituzionale. A dispetto – ma infondo proprio a causa – del processo accelerato di occidentalizzazione, il sindacato di costituzionalità è stato interpretato estensivamente per ingerire nelle dinamiche democratiche della società civile, limitandone alcune istanze e imponendone altre. Principali fautori della “eteronomia democratica” sono stati e sono tutt’ora i militari, forti della loro investitura storica. Il baricentro del potere statale, perciò, risulta sbilanciato verso le cariche esecutive – avamposti dell’elite burocratica e militare – a scapito del parlamento. Quest’ultimo, inoltre, soffre di un discreto deficit democratico sia a causa delle legge elettorale, fortemente limitativa della rappresentanza, sia a causa del condizionamento della Corte costituzionale nella vita dei partiti politici.

Sullo sfondo delle contraddizioni che caratterizzano l’ordinamento costituzionale turco, il successo del Partito per la Giustizia e lo Sviluppo (Akp), erede diretto del Refah Partisi, potrebbe rappresentare un punto di cesura nella storia repubblicana. Il nazionalismo e lo statalismo di stampo kemalista hanno condizionato unilateralmente il rapporto tra Stato e società, che ha visto quest’ultima subire le istanze accentratrici e verticistiche delle elite burocratiche e militari. Le forze sociali, pur rappresentate in parlamento, non hanno mai trovato uno sbocco istituzionale adeguato. Ciò è testimoniato principalmente dal succedersi di costituzioni prive di una reale legittimazione democratica perché ottriate dai militari. La revisione costituzionale annunciata dall’Akp, perciò, si configura come il primo effettivo progetto costituente condiviso dal basso nella storia della Repubblica. Inoltre l’elezione diretta del capo dello Stato, introdotta nel 2007, ridurrà ulteriormente la forbice tra società civile e Stato.

Il processo di normalizzazione democratica intrapreso dall’Akp, tuttavia, non è libero da impedimenti. Le resistenze dell’apparato militare, intento a difendere l’ideologia kemalista e a conservare il proprio potere, potrebbero tradursi ancora una volta in una forzatura istituzionale; oltre tutto, non bisogna sottovalutare il consenso popolare di cui godono i militari, concentrato soprattutto nelle file del Chp. Parallelamente, l’affermazione di un islamismo moderato potrebbe ledere alcuni dei principi fondamentali per la modernizzazione della Turchia. Nell’ottica dell’integrazione europea, però, sarebbe l’Unione stessa ad assolvere i compiti di garanzia, salvaguardando la laicità dello Stato ma attenuandone i tratti combattivi e militanti.

La sfida che si para davanti l’Akp, pertanto, consiste nel conciliare la nuova proposta islamica moderata con i principi di democrazia e laicità nell’intento di portare a compimento il processo di normalizzazione politica e istituzionale.